Cour de cassation, chambre criminelle (Formation restreinte), 16 juin 2021, n° 19-87.358

12Le moyen critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a, avant dire droit, ordonné un supplément d'information aux fins de mise en examen de l'exposant du chef de favoritisme et d'avoir désigné pour y procéder M. [X], conseiller à la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Paris, alors :

« 1°/ que les articles 204 et 205 du code de procédure pénale pris ensemble ? au visa desquels l'arrêt attaqué a pu ordonner un tel supplément d'information aux fins de mise en examen et désigner pour y procéder M. [X], conseiller rapporteur dans la formation de la chambre de l'instruction ayant rendu l'arrêt attaqué ? sont inconstitutionnels, en ce qu'ils violent, d'une part, le droit à un recours juridictionnel effectif et à l'effectivité des droits de la défense et, d'autre part, le principe d'impartialité objective indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles ; qu'il convient donc de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité, sérieuse, qui sera développée dans un mémoire distinct et motivé conformément aux prescriptions de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, formulée de la façon suivante : « les articles 204 et 205 du code de procédure pénale, pris ensemble, portent-ils atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis, et en particulier à la garantie des droits consacrée par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, notamment :

? au droit à un recours juridictionnel effectif et à l'effectivité des droits de la défense, en ce que ces dispositions, en interdisant tout pourvoi en cassation contre les arrêts de la chambre de l'instruction ordonnant le supplément d'information et toute requête en nullité pour absence d'indices graves ou concordants contre les ordonnances du juge délégué procédant à la mise en examen ordonnée, permettent de soustraire de tout contrôle juridictionnel effectif le contentieux de la légalité des mises en examen lorsque celles-ci sont ordonnées par une chambre de l'instruction au titre d'un supplément d'information, et plus spécifiquement lorsqu'elles sont ordonnées à plusieurs reprises par la même chambre de l'instruction au titre d'un même supplément d'information qui avait déjà été ordonné dans un précédent arrêt avant dire droit et auquel un juge d'instruction désigné à cet effet n'avait pas procédé, et donc en ce que ces dispositions permettent à une chambre de l'instruction, de façon discrétionnaire et hors de tout contrôle postérieur, d'ordonner la mise en examen d'un justiciable et de la réordonner aussi longtemps qu'un juge, désigné par elle, n'a pas consenti à y procéder, et ce sans que le justiciable puisse utilement contester sa mise en cause ?

? au principe d'impartialité objective indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles, en ce que ces dispositions permettent à une chambre de l'instruction de désigner l'un de ses propres membres pour procéder à un supplément d'information aux fins de mise en examen qu'elle a réordonné après qu'un premier juge d'instruction qu'elle avait désigné pour y procéder a refusé de le faire, et donc en ce que ces dispositions permettent de confier à un conseiller de la chambre de l'instruction le soin d'apprécier l'existence d'indices graves ou concordants rendant vraisemblable la participation d'un justiciable aux faits objets de l'information, et ce en exécution d'un arrêt rendu par la juridiction à laquelle il appartient, pour lequel il était rapporteur, et qui a, par au moins deux fois, déjà conclu à l'existence de tels indices ? »

14Le premier moyen proposé pour M. [V] critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile du SNUPFEN et déclaré son appel recevable à l'égard de toutes les parties, alors :

« 1°/ que la contradiction de motifs équivaut à un défaut de motifs ; qu'au cas présent, pour déclarer recevables la constitution de partie civile du SNUPFEN et l'appel qu'il a interjeté contre l'ordonnance de non-lieu, l'arrêt attaqué a affirmé que le dommage allégué par le syndicat est « certain et direct » ; qu'en statuant ainsi, après avoir pourtant relevé que la vente était seulement « de nature à remettre en cause l'emploi » ou que l'Office national des forêts « pouvait être amené à terme à procéder à des restrictions d'emplois », ce qui implique nécessairement que le dommage allégué par le syndicat est a minima incertain ? a fortiori quand, dix ans après la vente, la certitude d'un tel dommage et les « restrictions d'emplois » en question ne sont toujours pas démontrées par le SNUPFEN ?, la chambre de l'instruction, qui s'est prononcée par motifs contradictoires, a privé sa décision de motifs ;

2°/ que l'insuffisance de motifs équivaut à un défaut de motifs ; qu'au cas présent, pour déclarer recevables la constitution de partie civile du SNUPFEN et l'appel qu'il a interjeté contre l'ordonnance de non-lieu, l'arrêt attaqué a affirmé que le prix de cession « affectait nécessairement les capacités de l'État, directement ou indirectement, à reconstituer le domaine forestier ainsi amputé et par voie de conséquence à garantir le niveau égal d'emploi et les conditions de travail des agents de l'ONF » ; qu'en se déterminant ainsi, quand les gouvernements successifs des dix dernières années ne sont jamais revenus sur la décision de vente de l'hippodrome, quand l'État n'a jamais manifesté ni l'envie ni le besoin de procéder à une telle « reconstitution » de « domaine forestier amputé » et quand aucun emploi n'a jamais été affecté à ce terrain prétendument amputé du domaine forestier puisqu'il était géré par les gestionnaires des courses depuis des décennies, la chambre de l'instruction, qui s'est prononcée par des motifs manquant en fait, sans objet, purement spéculatifs et donc insuffisants, a privé sa décision de motifs ;

3°/ que l'insuffisance de motifs équivaut à un défaut de motifs ; qu'au cas présent, pour déclarer recevables la constitution de partie civile du SNUPFEN et l'appel qu'il a interjeté contre l'ordonnance de non-lieu, l'arrêt attaqué a affirmé que le prix de cession « affectait nécessairement les capacités de l'État, directement ou indirectement, à reconstituer le domaine forestier ainsi amputé et par voie de conséquence à garantir le niveau égal d'emploi et les conditions de travail des agents de l'ONF » ; qu'en statuant ainsi, quand, à supposer même, par extraordinaire, qu'il soit établi que l'État doive et veuille « reconstituer le domaine forestier ainsi amputé », l'affirmation péremptoire selon laquelle « par voie de conséquence » cela affecterait la capacité de l'État « à garantir le niveau égal d'emploi et les conditions de travail des agents de l'ONF » n'est que la reprise quasi in extenso des conclusions du SNUPFEN, nullement démontrée ni étayée en fait à partir des pièces du dossier ? et ce, alors même que les juridictions administratives ont établi l'absence de conséquence de la cession litigieuse sur l'emploi, les droits et prérogatives des agents publics et leurs conditions de travail ?, la chambre de l'instruction, qui s'est prononcée par motifs péremptoires et insuffisants, a privé sa décision de motifs ;

4°/ que la recevabilité de la constitution de partie civile d'un syndicat professionnel suppose que l'infraction poursuivie ait pu causer un préjudice à l'intérêt collectif qu'il défend, qui ne saurait se confondre avec l'intérêt général ou les intérêts individuels de ses membres ; qu'au cas présent, pour déclarer recevables la constitution de partie civile du SNUPFEN et l'appel qu'il a interjeté contre l'ordonnance de non-lieu, l'arrêt attaqué a affirmé que le prix de cession « affectait nécessairement les capacités de l'État, directement ou indirectement, à reconstituer le domaine forestier ainsi amputé et par voie de conséquence à garantir le niveau égal d'emploi et les conditions de travail des agents de l'ONF » ; qu'en statuant ainsi, quand, à supposer même par extraordinaire qu'il soit établi que l'État doive et veuille « reconstituer le domaine forestier ainsi amputé », il ne s'agirait le cas échéant que d'un éventuel dommage causé à l'intérêt général, sans que l'intérêt prétendument collectif défendu par le syndicat puisse s'en distinguer, la chambre de l'instruction, qui n'a pas caractérisé de préjudice propre au SNUPFEN, a méconnu les articles L. 2132-3 du code du travail, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale ;

5°/ que la constitution de partie civile d'un syndicat professionnel est nécessairement irrecevable lorsque le préjudice allégué trouve sa source, non dans l'infraction elle-même, mais dans des circonstances extérieures ; qu'ainsi, les juges du fond doivent contrôler que le préjudice n'aurait pas pu avoir lieu si l'infraction n'avait pas été commise et déclarer la constitution de partie civile irrecevable lorsque le dommage potentiellement subi par l'intérêt collectif défendu par le syndicat découle de circonstances ou d'événement distincts ou détachables de l'infraction poursuivie ; qu'au cas présent, pour déclarer recevable la constitution de partie civile du SNUPFEN, l'arrêt attaqué a affirmé que « la cession contestée de la parcelle de 57 hectares incluses dans la forêt de Compiègne [?] a eu pour conséquence de réduire la superficie de l'intervention de l'ONF et par conséquent de ses agents dans des proportions de nature à remettre en cause l'emploi au sein de cet office national dès lors que, par principe, si la superficie des forêts domaniales diminue, le besoin en agents diminue également et affecte dans le même temps leurs conditions de travail ; cette conséquence porte incontestablement atteinte à l'intérêt collectif de la profession dont l'objet inclut la protection de l'emploi de ses agents et leurs conditions de travail ; [?] la cession a eu deux conséquences notables. D'une part, elle a mis un terme à la convention d'occupation du domaine public qui octroyait à l'ONF un revenu certain, régulier et conséquent. Cette perte est venue affecter les ressources de l'ONF de sorte que cet office pouvait être amené, à terme, de procéder à des restrictions d'emploi compte tenu à la fois de cette baisse de recettes et de la réduction de l'aire géographique d'intervention. D'autre part, la cession à un prix très inférieur à celui de plus de 8,3 millions d'euros fixé par le collège d'experts désigné par la Cour de justice de la République affectait nécessairement les capacités de l'État, directement ou indirectement, à reconstituer le domaine forestier ainsi amputé et par voie de conséquence à garantir le niveau égal d'emploi et les conditions de travail des agents de l'ONF » ; qu'en statuant ainsi, quand les prétendues conséquences potentielles (toujours pas vérifiées une décennie plus tard) sur l'emploi des agents forestiers ne découlent que d'une vente en son principe, indépendamment de sa conclusion par suite d'une autorisation législative ou réglementaire de l'État, et indépendamment du passage par un appel d'offres ou un mécanisme de gré à gré, la chambre de l'instruction, qui n'a pas établi que le dommage potentiel du SNUPFEN trouvait sa cause dans les infractions d'abus d'autorité et de favoritisme objets de l'infraction mais seulement à l'extérieur de telles infractions, dans le seul principe d'une cession de parcelle forestière en lui-même, a méconnu les articles 2, 85 et 87 du code de procédure pénale, ensemble les articles 432-1 et 432-14 du code pénal et L. 2132-3 du code du travail. »

15Le premier moyen proposé pour M. [J] critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile du SNUPFEN, alors :

« 1°/ qu'un syndicat ne peut exercer les droits réservés à la partie civile qu'en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession qu'il représente ; que cet intérêt collectif ne se confond ni avec l'intérêt individuel de ses membres, ni avec l'intérêt général ; que la gestion du patrimoine forestier et de l'espace naturel visée par les statuts du SNUPFEN, dont l'aliénation relève de la compétence législative, relève de la protection de l'intérêt général ; qu'ainsi, en se fondant sur le seul objet de ces statuts pour en conclure sans autre démonstration que, par principe, l'aliénation illégale d'une parcelle aura des conséquences sur les conditions de travail des agents de l'ONF, la chambre de l'instruction, qui n'a pas établi l'existence d'un préjudice à l'intérêt collectif du SNUPFEN distinct de l'intérêt général, a méconnu l'article 2 du code de procédure pénale ;

2°/ qu'a méconnu les articles 2, 591 et 593 du code de procédure pénale la chambre de l'instruction qui, pour établir le caractère direct du préjudice subi par le SNUPFEN et juger recevable sa constitution de partie civile, s'est bornée à relever que la cession de la parcelle litigieuse a eu pour conséquence de réduire la superficie de l'intervention de l'ONF et par conséquent de ses agents dans des proportions de nature aÌ remettre en cause l'emploi au sein de cet office dès lors que, par principe, si la superficie des forêts domaniales diminue, le besoin en agents diminue et affecte dans le même temps leurs conditions de travail, sans expliquer concrètement en quoi la fin des activités de l'ONF sur cette parcelle aurait entraîné, en raison de son intensité, qu'elle devait aussi précisément établir, des modifications des conditions de travail de ses agents. »

16Le premier moyen proposé pour la SCC critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile du SNUPFEN des chefs d'abus d'autorité et de favoritisme, alors :

« 1°/ que les syndicats professionnels ne peuvent exercer les droits réservés à la partie civile qu'en ce qui concerne les faits leur portant un préjudice direct ou un préjudice à l'intérêt collectif de la profession qu'ils représentent ; que le préjudice subi par un syndicat se distingue du préjudice porté à l'intérêt particulier des membres du syndicat et du préjudice porté à l'intérêt général de la société ; qu'en déclarant recevable la constitution de partie civile de ce syndicat qui a pour objet « l'amélioration de la gestion rationnelle et de la conservation du patrimoine forestier et de l'espace naturel », en ce que la cession d'une parcelle forestière remettrait en cause l'emploi des agents de l'ONF, affectant les capacités de l'Etat à reconstituer le domaine forestier, la chambre de l'instruction n'a pas caractérisé le préjudice du syndicat et a méconnu les articles L. 2132-3 du code du travail, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale ;

2°/ qu'en tout état de cause, la SCC faisait valoir que la juridiction administrative avait établi l'absence de conséquence de la cession de la parcelle litigieuse sur l'emploi, les droits et prérogatives des agents publics et leurs conditions de travail ; que la chambre de l'instruction a énoncé que la recevabilité d'un recours devant une juridiction administrative différait de celui exercé devant une juridiction pénale tandis que la même cession de la même parcelle forestière ne peut pas avoir des conséquences différentes pour l'emploi des mêmes agents de l'ONF, selon la juridiction ; que dès lors la chambre de l'instruction n'a pas justifié sa décision et a méconnu les dispositions susvisées. »

16Le deuxième moyen proposé pour la SCC critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile du SNUPFEN du chef d'abus d'autorité, alors :

« 1°/ que la constitution de partie civile n'est recevable que si le dommage invoqué résulte d'une infraction faisant l'objet de l'information ; que les « abus d'autorité dirigés contre l'administration », à la différence des « abus d'autorité commis contre les particuliers », n'ont pour objectif que la défense de l'intérêt général ; que la chambre de l'instruction qui a cependant déclaré recevable la constitution de partie civile du syndicat tandis que l'infraction faisant l'objet de l'information était un abus d'autorité dirigé contre l'administration, a méconnu les articles 432-1 du code pénal, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale ;

2°/ que le préjudice ne peut être que celui résultant de l'ensemble des éléments constitutifs de l'une des infractions poursuivies ; que le délit d'abus d'autorité consiste, pour une autorité publique, dans le cadre de ses fonctions, à prendre des mesures destinées à faire échec à l'exécution d'une loi ; que la chambre de l'instruction qui ne s'est fondée que sur « la cession de la parcelle », élément qui ne constitue pas en lui-même l'abus d'autorité, pour en déduire le préjudice du syndicat, n'a pas justifié sa décision et a méconnu les articles 432-1 du code pénal, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale. »

18Le troisième moyen proposé pour la SCC critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile du SNUPFEN du chef de favoritisme alors « que le délit de favoritisme consiste, pour une autorité publique, à procurer un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions garantissant la liberté d'accès et l'égalité des candidats dans les marchés publics ; qu'en se fondant sur « la cession de la parcelle » qui ne constitue pas l'infraction de favoritisme, la chambre de l'instruction n'a pas davantage caractérisé le préjudice du syndicat et a méconnu les articles 432-14 du code pénal, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale. »

26Le deuxième moyen proposé pour M. [V] critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile de M. le député [N] et déclaré son appel recevable à l'égard de toutes les parties, alors :

« 1°/ que les arrêts de la chambre de l'instruction sont déclarés nuls s'ils ne contiennent pas des motifs ; qu'au cas présent, pour déclarer recevables la constitution de partie civile de M. le député [N] et l'appel qu'il a interjeté contre l'ordonnance de non-lieu entreprise, l'arrêt attaqué a considéré que ledit député appelant justifiait « d'un préjudice personnel et direct résultant des infractions d'abus d'autorité et de favoritisme dénoncées en ce qu'il a été privé de la possibilité d'exercer une compétence propre et personnelle que lui confère la loi dans le contrôle législatif de l'autorisation de cession du patrimoine domanial forestier de l'État, outre l'atteinte à la séparation des pouvoirs qui en résulte, en violation de l'article 34 de la Constitution » ; qu'en statuant ainsi, quand l'infraction de favoritisme est étrangère à la question d'un contrôle législatif d'une autorisation de cession du patrimoine étatique, la chambre de l'instruction, qui n'a motivé sa déclaration de recevabilité qu'à l'égard d'un seul chef de prévention (l'abus d'autorité) quand elle en visait aussi un second (le favoritisme, en considération duquel elle a d'ailleurs ordonné un supplément d'information aux fins de mise en examen), a privé sa décision de motifs ;

2°/ que le pouvoir législatif est une prérogative de l'État, exercée par le Parlement, de sorte que, lorsque l'exécution de la loi est contournée par un abus d'autorité, notamment pour éviter le recours à la loi et privilégier le recours au règlement, seul l'État, titulaire du pouvoir législatif, est qualifié pour alléguer un préjudice ; qu'en particulier, un membre isolé du Parlement n'est aucunement habilité à incarner seul, devant le juge pénal, le pouvoir législatif contourné par un abus d'autorité et doit donc, pour pouvoir se constituer partie civile, exciper d'un dommage direct et personnel distinct de l'atteinte à l'intérêt de l'État ; qu'au cas présent, pour déclarer recevables la constitution de partie civile de M. le député [N] et l'appel qu'il a interjeté contre l'ordonnance de non-lieu entreprise, l'arrêt attaqué a considéré que ledit député appelant justifiait « d'un préjudice personnel et direct résultant des infractions d'abus d'autorité et de favoritisme dénoncées en ce qu'il a été privé de la possibilité d'exercer une compétence propre et personnelle que lui confère la loi dans le contrôle législatif de l'autorisation de cession du patrimoine domanial forestier de l'État, outre l'atteinte à la séparation des pouvoirs qui en résulte, en violation de l'article 34 de la Constitution » ; qu'en statuant ainsi, en confondant les prérogatives du Parlement, émanation de l'État, avec la situation personnelle d'une personne privée, fût-elle député, qui n'incarne pas le pouvoir législatif, n'a donc pas qualité pour agir au nom du Parlement ? ainsi que les juridictions administratives l'avaient d'ailleurs établi (CE 1er juin 2016, n° 389095) ?, et ne peut non plus présenter comme un dommage directement causé par l'infraction d'abus d'autorité dont il aurait personnellement souffert une atteinte aux prérogatives de contrôle législatif qui appartiennent à cette émanation de l'État qu'est le Parlement, la chambre de l'instruction, qui, en confondant un intérêt particulier avec l'intérêt général, a déclaré recevable la constitution de partie civile d'un député à l'aune de circonstances ne permettant en aucun cas d'admettre comme possibles ni l'existence du préjudice allégué, ni a fortiori la relation directe de celui-ci avec le délit d'abus d'autorité objet de l'instruction, a méconnu les articles 2, 85 et 87 du code de procédure pénale et l'article 432-1 du code pénal. »

27Le second moyen proposé pour M. [J] critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile de M. [N], alors « que, l'action civile n'est ouverte qu'aÌ ceux qui ont directement et personnellement souffert d'une infraction ; qu'en relevant, pour juger recevable l'action civile de M. [N], que l'article 3211-5 du code général de la propriété des personnes publiques prévoyant que les bois et forêts de l'Etat ne peuvent être aliénés qu'en vertu d'une loi, M. [N], parlementaire, justifierait d'un préjudice personnel et direct en ce qu'il a été privé de la possibilité d'exercer le contrôle législatif prévu par la loi, lorsque l'absence de vote préalable d'une loi autorisant la cession, si elle empêche le Parlement d'exercer son contrôle, ne fait pas pour autant naître, pour chaque parlementaire, un préjudice personnel et direct au sens de l'article 2 du code de procédure pénale, la chambre de l'instruction a méconnu le sens et la portée de ce texte. »

28Le quatrième moyen proposé pour la SCC critique l'arrêt attaqué en ce qu'il a déclaré recevable la constitution de partie civile de M. [N], alors député, des chefs d'abus d'autorité et de favoritisme, alors :

« 1°/ que la recevabilité de la constitution de partie civile d'un particulier suppose un dommage souffert directement quise distingue de l'intérêt général dont la défense n'appartient qu'au ministère public ; que pour déclarer recevable la constitution de partie civile de M. [N] ? qui n'est plus député depuis 2017 ? , la chambre de l'instruction ne s'est référée qu'à sa qualité de député à la date de la plainte, énonçant que les représentants élus ont une prérogative de contrôle qui a été circonvenue en l'espèce ; que cependant la prérogative de contrôle législatif ne constitue pas un préjudice personnel et direct subi par M. [N] ; qu'il en va d'autant plus ainsi qu'à la date à laquelle la chambre de l'instruction a statué M. [N] avait perdu la qualité de député ; que la chambre de l'instruction a méconnu les articles 2, 591 et 593 du code de procédure pénale ;

2°/ que la constitution de partie civile n'est recevable que si elle résulte de l'ensemble des éléments constitutifs de l'une des infractions poursuivies ; que, pour déclarer la constitution de partie civile de M. [N] recevable, la chambre de l'instruction ne s'est référée qu'à la cession de la parcelle effectuée sans le vote d'une loi, se référant au délit d'abus d'autorité sans cependant établir un préjudice découlant de l'ensemble des éléments constitutifs de cette infraction et tandis qu'en outre un tel délit ne peut entraîner de préjudice que pour un particulier, fut-il député ; que dès lors la chambre de l'instruction a méconnu les articles 432-1 du code pénal, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale ;

3°/ que de même la constitution de partie civile du chef de favoritisme n'est recevable que si le préjudice découle de l'ensemble des éléments constitutifs de cette infraction ; qu'en déclarant recevable la constitution de partie civile de M. [N] en énonçant la cession de la parcelle sans le vote d'une loi, la chambre de l'instruction n'a relevé aucun des éléments constitutifs du délit de favoritisme ; qu'en déclarant cependant recevable la constitution de partie civile de M. [N] de ce chef d'infraction, la chambre de l'instruction a méconnu les articles 432-14 du code pénal, 2, 591 et 593 du code de procédure pénale. »